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La recente riforma della legge maltese che regola l'acquisizione della cittadinanza, il Malta Citizenship Act del 1965, ha scatenato numerose polemiche per le possibili implicazioni sovranazionali che ne conseguono, dato che il possesso della cittadinanza maltese – come di qualunque Stato membro UE - comporta automaticamente l'attribuzione della cittadinanza dell'Unione Europea (art. 9 TUE). Vediamo dunque quali sono le problematiche di questa svolta normativa adottata dal legislatore maltese.

Il 12 novembre 2013 il governo maltese ha deciso di concedere la cittadinanza per naturalizzazione ai cittadini che, al di là della residenza come uno dei requisiti per l'ottenimento del passaporto maltese, aderiscano all'Individual Investor Programme, un piano d'investimenti nazionale in cui il candidato cittadino maltese – rappresentato da un mandatario autorizzato dal governo dell'isola - contribuisca per una somma minima di 650000 euro.

Inoltre, l'istante dovrà impegnarsi ad acquistare obbligazioni per investimenti mobiliari ed immobiliari della durata di cinque anni.

Ulteriori agevolazioni sono previste per il coniuge, i figli ed i parenti dell'investitore che volessero acquisire la cittadinanza maltese. Per questi soggetti il contributo è di minore entità, intorno ai 25000 euro.

La riforma è stata posta in essere dal primo ministro maltese, Joseph Muscat, per aiutare il Paese a colmare il deficit, portando nelle casse dello Stato maltese almeno 30 milioni di euro già dal primo anno.

La conseguenza è che i magnati che potranno partecipare al programma avranno la possibilità di muoversi liberamente all’interno dell’Unione Europea, nonché di recarsi negli Stati Uniti senza visto, secondo un accordo stipulato da Washington con La Valletta.

Ora, tale sistema di acquisto della cittadinanza ha suscitato numerose polemiche a livello diplomatico, ma soprattutto sono scaturite diverse obiezioni dal punto di vista del diritto, in quanto Malta ha trasformato la cittadinanza da diritto personalissimo1 a bene con caratteri di economicità.

Se da un lato non si assiste per la prima volta nell'UE a questo fenomeno di acquisizione della c.d. “citizenship by investment” (ad esempio in Portogallo, Cipro e Regno Unito, sebbene in questi Stati la legislazione in merito sia molto più rigorosa), dall'altro la maggiore perplessità in merito alla legalità del provvedimento sta nell'aver contemplato l'attribuzione immediata della cittadinanza a prescindere dall'effettivo stabilimento della residenza; una forma legale più vicina ai paradisi fiscali (come Singapore ad esempio o l'isola di Saint Kitts nei Caraibi) che all’Ue.

Per Bruxelles la legislazione maltese pone dunque molti interrogativi in merito all'esercizio della competenza esclusiva degli Stati membri UE in materia di acquisizione della cittadinanza, a prescindere da qualunque collegamento con lo Stato al quale si richiede la concessione.

Come è noto, l'art. 20 del TFUE (Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea) stabilisce che dall'attribuzione della cittadinanza di uno Stato membro UE nasce automaticamente lo status di cittadino europeo, confermando la volontà degli Stati di conservare la propria sovranità sulla cittadinanza, volontà già espressa nel 1992.

Ora, l'impossibilità per l'UE di interferire con la libertà degli Stati membri nel decidere le modalità e i criteri di attribuzione della cittadinanza nazionale, e pertanto della cittadinanza europea, nasce già con la Dichiarazione sulla cittadinanza di uno Stato membro allegata al Trattato sull'Unione Europea (1992). Secondo il Trattato “ogniqualvolta nel Trattato si fa riferimento a cittadini degli Stati membri, la questione se una persona abbia la nazionalità di questo o quello Stato membro sarà definita esclusivamente in riferimento al diritto nazionale dello Stato membro interessato”.2

Inoltre, nella sentenza Kaur del 20013 è stata fatta un'ulteriore menzione del ruolo principale del diritto interno in merito allo status di cittadino europeo. In tale sentenza si è ribadito che “la determinazione dei modi di acquisto e di perdita della cittadinanza rientra, in conformità al diritto internazionale, nella competenza di ciascuno Stato membro, competenza che deve essere esercitata nel rispetto del diritto comunitario”.

Rimane comunque l'obbligo per gli Stati membri di esercitare la propria competenza in materia di cittadinanza “nel rispetto del diritto comunitario”, come attestato dalla sentenza Micheletti4, e questo rappresenta l'unico limite all'esercizio della competenza esclusiva.

L'evoluzione giurisprudenziale della Corte di Giustizia Europea ha manifestato l'orientamento secondo il quale la cittadinanza è espressione di un legame effettivo, concreto ed attuale (c.d. “genuine link”) tra il cittadino e lo Stato di appartenenza. Una dottrina largamente condivisa ritiene che l'assenza di tale requisito, seppur idoneo sul piano interno, non sia idonea a produrre effetti giuridici internazionali5.

Ma nella recente giurisprudenza della Corte, che è molto contraddittoria, da un lato si è manifestata la volontà di tutelare il godimento dei diritti fondamentali, superando il principio in base al quale il godimento dei diritti relativi allo status civitatis europeo sia ancorato all'effettivo esercizio dei diritti di soggiorno e circolazione; dall'altro nega che si possa andare oltre i limiti previsti dalla direttiva 2004/38/CE e pertanto estendere l'ambito di applicazione dell'art. 20 TFUE.6

Alla luce di tale orientamento della Corte di Giustizia Europea, è pertanto evidente che il governo maltese ha sfruttato una situazione di incertezza giurisprudenziale per porre in essere una normativa che da un lato non sembra evidenziare problemi di compatibilità con il criterio del genuine link, poiché questo legame valido tra cittadino e Stato viene instaurato con la stessa istanza di concessione della cittadinanza per naturalizzazione, dall'altro invece evidenzia gravi contrasti con il principio di leale cooperazione tra gli Stati membri e l'Unione. Ciò in virtù della palese messa in atto di una vera e propria “vendita” della cittadinanza, sia pure alle condizioni indicate dalla stessa legge maltese.

Sia il Parlamento Europeo che la Commissione Europea si sono espressi in maniera contraria alla legge maltese, sottolineando che tale provvedimento mette a repentaglio la fiducia reciproca sulla quale si fonda l'Unione Europea, oltre che pregiudicare il concetto di cittadinanza europea nato con il Trattato di Maastricht.

La cittadinanza europea, infatti “non può costituire un prodotto commerciabile, ma dipende dai legami di una persona con l'Europa ed i suoi Stati Membri.” 7

Raccogliendo le perplessità provenienti dalle istituzioni europee, la Repubblica di Malta ha negoziato un accordo con l'UE, finalizzato il 29 gennaio 2014, in base al quale viene introdotta nella normativa una clausola che prevede un periodo minimo di residenza (12 mesi) nello Stato come condizione per l'acquisto della cittadinanza.

1 Ciascun individuo è dotato di quei diritti della personalità o personalissimi, che tutelano i beni fondamentali quali ad esempio la vita, l’integrità fisica e morale, la dignità umana; necessita precisare che non è l’ordinamento giuridico ad attribuire questi diritti all’individuo, bensì lo stesso ne riconosce l’esistenza in capo al singolo (art. 2 Cost.)

2 Decisione dei capi di Stato e di Governo, riuniti in sede di Consiglio Europeo, concernente alcuni problemi attinenti al TUE sollevati dalla Danimarca, 11-12 dicembre 1992, Allegato 1, Doc/92/8, G.U.C.E. C348 del 31 dicembre 1992.

3 Sentenza della Corte del 20 febbraio 2001 - The Queen contro Secretary of State for the Home Department, ex parte Manjit Kaur, interveniente: Justice. Domanda di pronuncia pregiudiziale: Causa C-192/99.

4 Sentenza del 7 luglio 1992. Mario Vicente Micheletti e altri contro Delegacion del Gobierno en Cantabria. Domanda di pronuncia pregiudiziale: Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Spagna. Diritto di stabilimento aventi diritto doppia nazionalità. Causa C-369/90.

5 Panzera, “Limiti internazionali in materia di cittadinanza” - 1964; Clerici, “Cittadinanza” in “Digesto delle discipline pubblicistiche” - 1989; Villani, “La cittadinanza dell'Unione Europea”.

6 Due esempi sono il caso Zambrano (Sentenza dell'8 marzo 2011 - Causa C-234/09) e la Sentenza Shirley Mc Carthy del 5 maggio 2011, Causa C-434/09.

7Risoluzione del Parlamento Europeo sulla cittadinanza dell'UE in vendita, 2013/2995 (RSP), 16 gennaio 2014.

Dott. Nunzio Grasso