REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei
giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma 3, e 5,
comma 5, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), nel testo risultante a seguito delle
modifiche di cui alla legge 30 luglio 2002, n. 189, promossi dal
Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, terza sezione, sui
ricorsi proposti da R. C. contro la Questura
di Milano ed altro e dal E. L. contro il Ministero dell'interno ed
altri, con due ordinanze del 28 maggio 2007, iscritte ai nn. 744 e 745
del registro ordinanze 2007 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell'anno 2007.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 2 aprile 2008 il Giudice relatore Francesco Amirante.
Ritenuto in fatto
1.—
Nel corso di un giudizio avente ad oggetto l'annullamento di un
provvedimento del Questore di Milano, notificato il 5 maggio 2006, con
il quale era stato rifiutato il rinnovo del permesso di soggiorno per
motivi di lavoro di un cittadino marocchino, il Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia,
terza sezione, ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 24 e 97
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art.
4, comma 3, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), nel testo risultante a seguito delle
modifiche di cui alla legge 30 luglio 2002, n. 189, applicato in
correlazione con il successivo art. 5, comma 5.
Premette
in fatto il remittente che il ricorrente aveva presentato domanda per
il rinnovo del permesso di soggiorno e che il Questore di Milano, con
il provvedimento impugnato, l'aveva respinta perché a carico
dell'istante risultava una condanna (a mesi otto di reclusione ed euro
2000 di multa) irrogata, con sentenza del 21 marzo 2004, a
seguito di patteggiamento e con sospensione condizionale della pena,
per il reato in materia di stupefacenti di cui all'art. 73, comma 5,
del d.P.R. n. 309 del 1990.
Con
il ricorso l'interessato ha sostenuto l'illegittimità del suddetto
provvedimento, contestando l'automatismo applicato dall'amministrazione
nel ritenere sussistente la pericolosità sociale senza una puntuale
motivazione al riguardo, svolta sulla base di una adeguata istruttoria
riguardante la complessiva personalità del soggetto.
Dopo
il rigetto dell'istanza di sospensione del provvedimento impugnato
avanzata, in via cautelare, dal ricorrente, il collegio ha sollevato
d'ufficio la questione, dopo aver sottolineato che tale provvedimento
si fonda sul combinato disposto delle norme censurate che impedisce
allo straniero che risulti condannato, anche a seguito di
patteggiamento della pena, per una serie di reati, fra i quali quelli
inerenti agli stupefacenti, di ottenere il rilascio o il rinnovo del
permesso di soggiorno. L'interpretazione consolidata che la
giurisprudenza amministrativa ha fornito di queste norme è nel senso di
escludere che residui alcuno spazio all'autorità amministrativa per la
valutazione della pericolosità sociale dello straniero che – si
specifica in alcune decisioni – è presunta ex lege,
sicché l'interessato può solo limitarsi a contestare l'esistenza o la
rilevanza della condanna, dal momento che il successivo provvedimento
amministrativo è di carattere vincolato.
In
questa situazione il ricorso dovrebbe essere respinto, dovendo
escludersi che il suddetto diritto vivente consenta una interpretazione
adeguatrice, mentre potrebbe giungersi ad una diversa soluzione solo
ove le disposizioni censurate venissero dichiarate costituzionalmente
illegittime, nella parte in cui attribuiscono automatica rilevanza
anche alle condanne pronunciate a seguito di applicazione della pena su
richiesta ai sensi dell'art. 444 cod. proc. pen.
Di
qui la palese rilevanza della questione, sulla quale non potrebbero
avere alcuna influenza eventuali sopravvenienze normative, in quanto,
in base al principio tempus regit actum, la
legittimità del provvedimento impugnato deve essere valutata
esclusivamente sulla base della disciplina vigente all'epoca della sua
adozione.
Ciò
posto, il remittente passa all'esame della non manifesta infondatezza
della questione, osservando che le due suddette disposizioni, applicate
in combinato disposto, appaiono, anzitutto, in conflitto con l'art. 3
Cost. per l'intrinseca irragionevolezza della scelta legislativa di
fare derivare automaticamente, per effetto di una condanna per fatti
ascrivibili all'art. 73, comma 5, del d.P.R. n. 309 del 1990 –
ontologicamente caratterizzati dalla “lieve entità” (come si desume
dalla stessa norma incriminatrice) – emessa ai sensi dell'art. 444 cod.
proc. pen. e, quindi, in mancanza di un accertamento pieno sulla
sussistenza della responsabilità penale, la gravissima conseguenza del
diniego di rinnovo del permesso di soggiorno, senza imporre alcuna
valutazione in concreto della pericolosità sociale dell'interessato.
Il medesimo parametro è anche violato – secondo il giudice a quo
– dall'irragionevole equiparazione, sotto il profilo degli effetti
scaturenti sul piano amministrativo, di fattispecie criminose tra loro
assai eterogenee in termini di gravità della condotta commessa, come
accade, per quel che si riferisce ai reati inerenti agli stupefacenti,
con la previsione del medesimo trattamento per condanne penali irrogate
per ipotesi di reato legate alla partecipazione ad associazioni
criminose dedite al traffico internazionale di stupefacenti e per
condanne, riguardanti sempre la medesima categoria di reati, ma
riferite ad ipotesi attenuate dalla lieve entità, ovvero dall'assenza
di continuazione o concorso con altri reati e per le quali siano
concessi tutti i benefici di legge.
Risulterebbe
inoltre violato l'art. 24 Cost. in quanto l'inclusione, tra le ipotesi
ostative, anche delle condanne emesse ai sensi dell'art. 444 cod. proc.
pen. comporta la trasformazione di quello che, per la generalità dei
consociati, è un rito premiale (nel quale non vi è l'accertamento pieno
della responsabilità penale dell'istante) in una procedura
pregiudizievole per lo straniero.
Infine,
il fatto che ad una unica e isolata condanna, anche per reati di lieve
o lievissima entità, si attribuisca, automaticamente, il ruolo di
elemento ostativo al rinnovo del permesso di soggiorno (con obbligo
dell'eventuale relativa revoca), senza attribuire alcun rilievo
all'esame in concreto della pericolosità sociale dello straniero, si
porrebbe in contrasto con gli artt. 2, 3, 24 e 97 Cost.
Pur
essendo pacifico, infatti, che la disciplina della permanenza degli
stranieri è affidata alla discrezionalità del legislatore, cui spetta
il bilanciamento di vari interessi fra loro anche in contrasto, è
altresì vero che tale discrezionalità incontra il limite della
ragionevolezza, come riconosciuto da questa Corte in numerose pronunce
(sentenze n. 104 del 1969, n. 144 del 1970 e n. 62 del 1994). Nel caso
in esame tale limite sarebbe stato superato in quanto viene
assoggettato al medesimo trattamento sia lo straniero che per la prima
volta chieda di fare ingresso in Italia, sia chi vi soggiorni già da
lungo tempo ed essendo, quindi, stabilmente radicato nel territorio
nazionale, abbia maturato la ragionevole aspettativa di fermarvisi.
Del
resto, sullo sfondo, assumono rilievo, sotto tale profilo, il decreto
legislativo 8 gennaio 2007, n. 3 (di attuazione della direttiva CE del
Consiglio 25 novembre 2003, n. 2003/109/CE, relativa allo status dei
cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo) – il cui art.
1, nel sostituire l'art. 9 del d.lgs. n. 286 del 1998, prevede che,
anche per i soggiornanti di lungo periodo, il permesso di soggiorno non
deve essere concesso in presenza di condanne penali per determinate
categorie di reati, ma richiede espressamente
che vengano prese in considerazione anche la durata del soggiorno e i
legami instaurati con il paese di soggiorno – nonché il decreto
legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 (di attuazione della direttiva
2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro
familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli
Stati membri). In particolare, l'art. 20 di tale ultimo decreto, nel
disciplinare le limitazioni al diritto di ingresso e di soggiorno dei
cittadini dell'Unione per motivi di ordine pubblico, stabilisce che
debba essere rispettato il principio di proporzionalità, che si debba
tenere conto di comportamenti che «rappresentino una minaccia concreta
e attuale, tale da pregiudicare l'ordine e la sicurezza pubblica» e che
l'esistenza di condanne penali non possa giustificare automaticamente
l'adozione dei provvedimenti limitativi.
E'
chiaro – secondo lo stesso remittente – che tali disposizioni si
riferiscono a categorie di persone ben individuate e non sono, quindi,
invocabili dai cittadini extracomunitari privi dei necessari requisiti
soggettivi, né possono costituire un valido tertium comparationis
nel giudizio di costituzionalità, ma esse sono espressione di principi
di portata generale – che, nel nostro ordinamento, sono sanciti dai
parametri invocati – in base ai quali le conseguenze, sul piano
amministrativo, devono correlarsi necessariamente ai comportamenti
specifici tenuti dal destinatario del provvedimento, secondo il
principio di proporzionalità.
Osserva,
infine, il remittente che il ricorrente, essendo celibe e privo di
familiari con i quali sia possibile attuare il ricongiungimento, non
può giovarsi del nuovo regime di particolare tutela introdotto
dall'art. 2, primo comma, lettera b), del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 5.
2.—
La stessa questione è stata sollevata, con analoghe motivazioni, dal
medesimo remittente nel corso di un giudizio avente ad oggetto
l'annullamento di un provvedimento del Questore di Varese, notificato
il 19 giugno 2006, con il quale era stato rifiutato il rinnovo del
permesso di soggiorno, per motivi di lavoro, ad un cittadino albanese,
sulla base di una sentenza di condanna (ad un anno di reclusione ed
euro ottomila di multa) emessa dal Tribunale di Varese il 13 maggio
2005 ai sensi dell'art. 444 cod. proc. pen., sempre per il reato di cui
all'art. 73, comma 5, del d.P.R. n. 309 del 1990.
Nel
corso del giudizio è stata accolta dal giudice di primo grado la
domanda di sospensione, in via cautelare, del provvedimento impugnato,
sullo specifico rilievo secondo cui, a fronte di una condanna per un
reato ritenuto dal legislatore di particolare tenuità, si imponeva una
valutazione in concreto della pericolosità sociale del ricorrente ai
fini della pronuncia di rigetto del rinnovo del permesso di soggiorno.
Tuttavia il Consiglio di Stato, in sede di appello, ha riformato
l'ordinanza cautelare, ritenendo che una condanna comunque rientrante
nel novero di quelle contemplate dall'art. 4, comma 3, del d.lgs. n.
286 del 1998, intervenuta dopo l'entrata in vigore della legge n. 189
del 2002, è da ritenere automaticamente ostativa rispetto
all'accoglimento della domanda di rinnovo del permesso di soggiorno.
3.—
In entrambi i giudizi è intervenuto, con atti di uguale contenuto, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione venga
dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.
Considerato in diritto
1.— Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia,
terza sezione, con due ordinanze di analogo contenuto, solleva, in
riferimento agli articoli 2, 3, 24 e 97 della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale «dell'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 286
del 1998, come sostituito dalla legge n. 189 del 2002, applicato in
correlazione con il successivo art. 5, comma 5, nei sensi di cui in
motivazione».
Il
remittente espone che sono stati impugnati provvedimenti dei Questori
di Milano (ordinanza n. 744 del 2007) e di Varese (ordinanza n. 745 del
2007) di rigetto delle istanze di rinnovo del permesso di soggiorno,
nei confronti rispettivamente di un cittadino marocchino e di un
cittadino albanese, per essere stati costoro condannati, con sentenze
emesse ai sensi dell'art. 444 del codice di procedura penale, il primo
a otto mesi di reclusione e euro duemila di multa, con i benefici di
legge, il secondo a un anno di reclusione ed euro ottomila di multa,
per il reato di cui all'art. 73, comma 5, del d.P.R. 9 ottobre 1990, n.
309, per cessione di sostanze stupefacenti.
Il giudice a quo,
premesso che per il rinnovo del permesso di soggiorno sono stabiliti
gli stessi requisiti indicati per l'ingresso dello straniero nel
territorio dello Stato, censura la normativa in oggetto per aver
incluso tra questi il fatto di non essere stato condannato, anche se
con “patteggiamento” della pena, fra gli altri, per reati inerenti agli
stupefacenti, ancorché per ipotesi di lieve entità.
Le
due suddette disposizioni, applicate in combinato disposto, appaiono al
remittente illegittime anzitutto per intrinseca irragionevolezza,
consistente nell'aver disposto il rifiuto del rinnovo del permesso di
soggiorno in conseguenza della condanna per qualsiasi reato inerente
agli stupefacenti, senza alcuna valutazione in concreto della
pericolosità sociale del condannato ed ancorché si tratti di condanna
inflitta a seguito di cosiddetto patteggiamento – quindi, in mancanza
del pieno accertamento della responsabilità penale – per la quale sia
stato, eventualmente, concesso il beneficio della sospensione
condizionale della pena (come accade nella fattispecie di cui al
giudizio contro il decreto del Questore di Milano).
In
secondo luogo, e sotto altro profilo, viene denunciato il contrasto
della normativa censurata con l'art. 3 Cost. per la previsione del
medesimo trattamento per ipotesi diverse, con irragionevole
equiparazione di condanne per reati gravi a condanne inflitte per
ipotesi criminose di modesta entità.
Secondo
il remittente, la normativa è illegittima anche perché incide su
diritti della personalità e, in considerazione dell'automatismo
applicativo della misura, lede il diritto di difesa e il principio di
proporzionalità rispetto allo specifico comportamento dell'interessato.
Con
l'ordinanza emessa nel giudizio d'impugnazione del decreto del Questore
di Milano si assume anche l'illegittimità delle disposizioni stesse per
non aver tenuto conto del radicamento dello straniero nel territorio
dello Stato.
2.— I giudizi devono essere riuniti perché concernono le stesse disposizioni e pongono questioni analoghe.
3.— Nessuno dei profili di censura è fondato.
Si
premette che la principale norma concernente la condizione giuridica
dello straniero – attualmente, extracomunitario – è quella dell'art.
10, comma secondo, Cost., la quale stabilisce che essa «è regolata
dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali».
Da
tale disposizione si può desumere, da un lato, che, per quanto concerne
l'ingresso e la circolazione nel territorio nazionale (art. 16 Cost.),
la situazione dello straniero non è uguale a quella dei cittadini,
dall'altro, che il legislatore, nelle sue scelte, incontra anzitutto i
limiti derivanti dalle norme di diritto internazionale generalmente
riconosciute ed eventualmente dei trattati internazionali applicabili
ai singoli casi.
Occorre, inoltre, rilevare che lo straniero è anche titolare di tutti i diritti fondamentali che la Costituzione
riconosce spettanti alla persona (si vedano, per tutte, le sentenze n.
203 del 1997, n. 252 del 2001, n. 432 del 2005 e n. 324 del 2006).
In
particolare, per quanto qui interessa, ciò comporta il rispetto, da
parte del legislatore, del canone della ragionevolezza, espressione del
principio di eguaglianza, che, in linea generale, informa il godimento
di tutte le posizioni soggettive.
Peraltro,
come questa Corte ha più volte affermato, «la regolamentazione
dell'ingresso e del soggiorno dello straniero nel territorio nazionale
è collegata alla ponderazione di svariati interessi pubblici, quali, ad
esempio, la sicurezza e la sanità pubblica, l'ordine pubblico, i
vincoli di carattere internazionale e la politica nazionale in tema di
immigrazione e tale ponderazione spetta in via primaria al legislatore
ordinario, il quale possiede in materia un'ampia discrezionalità,
limitata, sotto il profilo della conformità a Costituzione, soltanto
dal vincolo che le sue scelte non risultino manifestamente
irragionevoli» (si vedano, per tutte, la sentenza n. 206 del 2006 e, da
ultimo, l'ordinanza n. 361 del 2007).
4.—
Tutto ciò premesso, occorre stabilire se la normativa censurata
sia, o meno, in contrasto con i principi enunciati.
A
tal proposito può, in primo luogo, ritenersi che non sia manifestamente
irragionevole condizionare l'ingresso e la permanenza dello straniero
nel territorio nazionale alla circostanza della mancata commissione di
reati di non scarso rilievo. In tale ordine di idee, la condanna per un delitto
punito con la pena detentiva, la cui configurazione è diretta a
tutelare beni giuridici di rilevante valore sociale – quali sono le
fattispecie incriminatrici prese in considerazione dalla normativa
censurata – non può, di per sé, essere considerata circostanza
ininfluente ai fini di cui trattasi, al punto di far ritenere
manifestamente irragionevole la disciplina legislativa che siffatta
condanna assume come circostanza ostativa all'accettazione dello
straniero nel territorio dello Stato.
Si
deve, inoltre, osservare che il rifiuto del rilascio o rinnovo del
permesso di soggiorno, previsto dalle disposizioni in oggetto, non
costituisce sanzione penale, sicché il legislatore ben può stabilirlo
per fatti che, sotto il profilo penale, hanno una diversa gravità,
valutandolo misura idonea alla realizzazione dell'interesse pubblico
alla sicurezza e tranquillità, anche se ai fini penali i fatti stessi
hanno ricevuto una diversa valutazione. Sotto questo aspetto neppure
può essere considerata manifestamente irragionevole la scelta
legislativa di non aver dato rilievo alla sussistenza delle condizioni
per la concessione del beneficio della sospensione della
pena, a differenza di quanto avviene per l'espulsione dal territorio
nazionale come misura di sicurezza (sentenza n. 58 del 1995). Invero,
il fatto che la prognosi favorevole in merito all'astensione del
condannato, nel tempo stabilito dalla legge, dalla commissione di
ulteriori reati sia condotta, ai fini della non esecuzione della pena,
con criteri diversi da quelli che presiedono al giudizio di
indesiderabilità dello straniero nel territorio italiano, non può
considerarsi, di per sé, in contrasto con il principio di
razionalità-equità, attesa la non coincidenza delle due suddette
valutazioni.
D'altronde,
l'inclusione di condanne per qualsiasi reato inerente agli stupefacenti
tra le cause ostative all'ingresso e alla permanenza dello straniero in
Italia non appare manifestamente irragionevole qualora si consideri che
si tratta di ipotesi delittuose spesso implicanti contatti, a diversi
livelli, con appartenenti ad organizzazioni criminali o che, comunque,
sono dirette ad alimentare il cosiddetto mercato della droga, il quale
rappresenta una delle maggiori fonti di reddito della criminalità
organizzata (sentenza n. 333 del 1991).
Del
pari infondato è il profilo di censura concernente il tipo di
procedimento seguito per giungere alla condanna penale e la natura
della sentenza con la quale questa è stata pronunciata. Infatti, da un
lato, la sentenza di applicazione della pena su richiesta, salve
diverse disposizioni di legge, «è equiparata a una pronuncia di
condanna» (art. 445, comma 1, cod. proc. pen) e, d'altra parte, per le
fattispecie – quali quelle oggetto dei giudizi a quibus –
interamente verificatesi dopo l'entrata in vigore della legge n. 189
del 2002, il fatto che la condanna sia intervenuta in sede di
patteggiamento non appare significativo, in quanto «nell'opzione del
rito alternativo, l'imputato è posto ex ante nella
piena condizione di conoscere tutte le conseguenze scaturenti dalla
scelta processuale operata» (ordinanza n. 456 del 2007).
5.—
Le disposizioni impugnate sono censurate anche perché non prevedono uno
specifico giudizio di pericolosità sociale dei singoli soggetti.
A
tal proposito si deve ribadire che il cosiddetto automatismo espulsivo
«altro non è che un riflesso del principio di stretta legalità che
permea l'intera disciplina dell'immigrazione e che costituisce, anche
per gli stranieri, presidio ineliminabile dei loro diritti, consentendo
di scongiurare possibili arbitri da parte dell'autorità amministrativa»
(ordinanza n. 146 del 2002).
Si
rileva, inoltre, che, con i decreti legislativi n. 3 e n. 5 dell'8
gennaio 2007 – rispettivamente, di attuazione delle direttive
2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi
terzi soggiornanti di lungo periodo e 2003/86/CE relativa al
ricongiungimento familiare – il legislatore ha dato rilievo, in via
generale, a ragioni umanitarie e solidaristiche idonee a giustificare
il superamento di cause ostative al rilascio o al rinnovo dei titoli
autorizzativi dell'ingresso o della permanenza nel territorio nazionale
da parte degli stranieri.
6.—
Si osserva, infine, che gli artt. 24 e 97 Cost. non sono stati invocati
sulla base di autonome motivazioni, bensì in connessione con gli artt.
2 e 3 Cost., alla stregua dei quali lo scrutinio è stato condotto con
le considerazioni che precedono.
In conclusione, la sollevata questione deve essere dichiarata non fondata sotto tutti i profili.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale del combinato disposto dell'art. 4, comma 3, e dell'art. 5, comma 5, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286
(Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), nel testo
risultante a seguito delle modifiche di cui alla legge 30 luglio 2002,
n. 189, sollevata, in riferimento agli articoli 2, 3, 24 e 97 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, terza sezione, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2008.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Francesco AMIRANTE, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 16 maggio 2008.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA |