Commento-DL.251/2007

| home | indietro | A cura delo Studio Legale Avv. Marco Pepe

Commento al Decreto Legislativo n° 251 del 19/11/2007 - Attuazione della direttiva 2004/83/CE recante norme minime sull'attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica del rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonche' norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta.

Con il decreto Legislativo 251 del 19.11.2007 viene recepita nel nostro ordinamento la direttiva 2004/83/Ce sull'attribuzione, ai cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta.
Con questa direttiva è stato introdotto nella Comunità Europea un regime uniforme in materia di asilo, sino ad ora regolato dalla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 ed il successivo protocollo di New York del 31 gennaio 1967.
Nel 1999 a Tampere, fu previsto di istituire un regime comune per tutti gli stati della CE, in particolare, le norme sul riconoscimento e il contenuto dello status di rifugiato, da completare con forme sussidiarie di protezione.
Con tale direttiva, dunque, viene assicurata l'applicazione dei medesimi criteri in tema di rifugiato, ed un livello minimo di prestazioni, allo scopo di riconoscere, quale principio di diritto internazionale, il divieto di rimpatrio dello straniero che può essere perseguitato nel suo paese.

Secondo la Convenzione di Ginevra, un rifugiato è un individuo che:

- ha fondato motivo di temere la persecuzione a motivo della sua razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un particolare gruppo sociale, opinione politica;
- si trova al di fuori del suo paese d’origine;
- e non può o non vuole avvalersi della protezione di quel paese, o ritornarvi, per timore di essere perseguitato.

La legislazione italiana, in questa materia, si informa anzituto al principio costituzionale di cui all'articolo 10, comma 3, della Costituzione, secondo il quale lo straniero, cui sia impedito nel suo Paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione stessa, ha diritto di asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge.

Tuttavia, il riconoscimento del diritto di asilo non coincide con quello dello status di rifugiato, in quanto per lo status di rifugiato è necessario che siano stati attuati, o minacciati, determinati atti di persecuzione.

Per il riconoscimento dello status di rifugiato si deve far riferimento al decreto legge 416/1989, convertito con legge 39/1990 (legge Martelli), successivamente modificata dalla legge 189/2002 (legge Bossi-Fini).
La legge 189 del 2002 (Bossi-Fini) ha:

a) assegnato alle Commissioni territoriali la maggior parte delle attribuzioni della Commissione Centrale;
b) previsto una procedura semplificata per le istanze degli stranieri che hanno già ricevuto un provvedimento di espulsione o respingimento alla frontiera, oppure siano stati fermati in condizioni di irregolarità;
c) previsto il trattenimento del richiedente in determinati luoghi di accoglienza.

Dunque, attualmente i servizi di assistenza e protezione dei richiedenti asilo e dei rifugiati sono svolti principalmente dagli Enti locali.
La legge Bossi-Fini ha poi soppresso il contributo di prima assistenza che veniva corrisposto dal ministero dell'Interno se il richiedente asilo era privo di mezzi di sostentamento, ed ha introdotto un nuovo sistema di protezione gestito dagli enti locali, mediante un fondo apposito ed un servizio centrale gestito dall'ANCI.

Il decreto legislativo 140/2005 ha attuato dunque la disciplina comunitaria mediante un sistema nazionale di accoglienza e di protezione per i richiedenti asilo.

Sui contenuti del decreto 251/2007, notiamo che lo stesso provvedimento offre alcune definizioni, in particolare, all'art. 2, quella di "rifugiato" e di "protezione sussidiaria":

"(......) e) «rifugiato»: cittadino straniero il quale, per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o opinione politica, si trova fuori dal territorio del Paese di cui ha la cittadinanza e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di tale Paese, oppure apolide che si trova fuori dal territorio nel quale aveva precedentemente la dimora abituale per le stesse ragioni succitate e non può o, a causa di siffatto timore, non vuole farvi ritorno, ferme le cause di esclusione di cui all'articolo 10;
f) «status di rifugiato»: il riconoscimento da parte dello Stato di un cittadino straniero quale rifugiato;
g) «persona ammissibile alla protezione sussidiaria»: cittadino straniero che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel Paese di origine, o, nel caso di un apolide, se ritornasse nel Paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno come definito dal presente decreto e il quale non può o, a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto Paese;
h) «status di protezione sussidiaria»: il riconoscimento da parte dello Stato di uno straniero quale persona ammissibile alla protezione sussidiaria;
i) «domanda di protezione internazionale»: una domanda di protezione presentata secondo le procedure previste dal decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, e dal relativo regolamento di attuazione, adottato con decreto del Presidente della Repubblica 16 settembre 2004, n. 303, diretta ad ottenere lo status di rifugiato o lo status di protezione sussidiaria;

L'art. 10 prevede poi alcune cause di esclusione dal regime previsto per i rifugiati:

Art 10. Esclusione.
1. Lo straniero è escluso dallo status di rifugiato se rientra nel campo d'applicazione dell'articolo 1 D della Convenzione di Ginevra, relativo alla protezione o assistenza di un organo o di un'agenzia delle Nazioni Unite diversi dall'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati. Quando tale protezione o assistenza cessa per qualsiasi motivo, senza che la posizione di tali stranieri sia stata definitivamente stabilita in conformità delle pertinenti risoluzioni adottate dall'assemblea generale delle Nazioni Unite, essi hanno pieno accesso alle forme di protezione previste dal presente decreto.

2. Lo straniero è altresì escluso dallo status di rifugiato ove sussistono fondati motivi per ritenere:
a) che abbia commesso un crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro l'umanità, quali definiti dagli strumenti internazionali relativi a tali crimini;
b) che abbia commesso al di fuori del territorio italiano, prima del rilascio del permesso di soggiorno in qualità di rifugiato, un reato grave ovvero che abbia commesso atti particolarmente crudeli, anche se perpetrati con un dichiarato obiettivo politico, che possano essere classificati quali reati gravi. La gravità del reato è valutata anche tenendo conto della pena prevista dalla legge italiana per il reato non inferiore nel minimo a quattro anni o nel massimo a dieci anni;
c) che si sia reso colpevole di atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni Unite, quali stabiliti nel preambolo e negli articoli 1 e 2 della Carta delle Nazioni Unite.
3. Il comma 2 si applica anche alle persone che istigano o altrimenti concorrono alla commissione dei crimini, reati o atti in esso previsti.

E' inoltre possibile la presentazione della richiesta di protezione internazionale, come previsto dall'art.4:

Art.4. Bisogno di protezione internazionale sorto dopo aver lasciato il Paese d'origine.
1. La domanda di protezione internazionale può essere motivata da avvenimenti verificatisi dopo la partenza del richiedente dal suo Paese di origine ovvero da attività svolte dal richiedente dopo la sua partenza dal Paese d'origine, in particolare quando sia accertato che le attività addotte costituiscono l'espressione e la continuazione di convinzioni od orientamenti già manifestati nel Paese d'origine.

L'articolo 14 considera danni gravi:

a) la condanna a morte;

b) la tortura ovvero altra forma di pena o trattamento inumano o degradante;

c) la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni dì conflitto armato interno o internazionale.

In base poi all'articolo 20 del provvedimento, inoltre, il rifugiato o lo straniero ammesso alla protezione sussidiaria dovrà essere espulso quando rappresenta un pericolo per la sicurezza dello Stato o per l'ordine e la sicurezza pubblica, se condannato con sentenza definitiva per un reato per il quale è prevista la pena della reclusione non inferiore nel minimo a quattro anni o nel massimo a dieci

Per i permessi di sogggiorno, così dispone l'art. 23:

Art.23. Permesso di soggiorno.
1. Il permesso di soggiorno per asilo rilasciato ai titolari dello status di rifugiato ha validità quinquennale ed è rinnovabile.
2. Ai titolari dello status di protezione sussidiaria è rilasciato un permesso di soggiorno per protezione sussidiaria con validità triennale rinnovabile previa verifica della permanenza delle condizioni che hanno consentito il riconoscimento della protezione sussidiaria. Tale permesso di soggiorno consente l'accesso al lavoro e allo studio ed è convertibile per motivi di lavoro, sussistendone i requisiti.

L'adozione della direttiva comunitaria consiste nella previsione di un contenuto minimo della protezione, ma gli Stati membri della UE possono prevedere la possibilità di altre forme di tutela, quale quella prevista dall'articolo 5, comma 6, del testo unico 286/1998, "per motivi umanitari", a giudizio della Comissione territoriale.l rimpatrio.

In ogni caso, l'articolo 34 del Dlgs 251/2007 prevede la protezione sussidiaria:

"Art. 34. Allo straniero con permesso di soggiorno umanitario di cui all'articolo 5, comma 6, del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni, rilasciato dalla questura su richiesta dell'organo di esame della istanza di riconoscimento dello status di rifugiato, prima dell'entrata in vigore del presente decreto, è rilasciato al momento del rinnovo il permesso per protezione sussidiaria di cui al presente decreto
5. Ai titolari del permesso di soggiorno umanitario di cui al comma 4 sono riconosciuti i medesimi diritti stabiliti dal presente decreto a favore dei titolari dello status di protezione sussidiaria."

La protezione sussidiaria sarà concessa previa valutazione delle condizioni soggettive ed oggettive di ogni caso singolo.

L'art. 22 tutela comunque l'unità familiare:

"22. Mantenimento del nucleo familiare.
1. È tutelata l'unità del nucleo familiare dei beneficiari dello status di rifugiato e dello status di protezione sussidiaria.
2. I familiari che non hanno individualmente diritto allo status di protezione internazionale hanno i medesimi diritti riconosciuti al familiare titolare dello status.
3. Ai familiari del titolare dello status di protezione sussidiaria presenti sul territorio nazionale che individualmente non hanno diritto a tale status è rilasciato il permesso di soggiorno per motivi familiari ai sensi dell'articolo 30 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.
4. Lo straniero ammesso alla protezione sussidiaria ha diritto al ricongiungimento familiare ai sensi e alle condizioni previste dall'articolo 29 del citato decreto legislativo n. 286 del 1998. Si applica l'articolo 29-bis, comma 2, del medesimo decreto legislativo n. 286 del 1998.
5. Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano ai familiari che sono o sarebbero esclusi dallo status di rifugiato o dalla protezione sussidiaria ai sensi degli articoli 10, 12 e 16".

L'art. 20 detta norme a tutela dei minori non accompagnati, cui spetta comunque l'accesso alla scuola:

20. Minori non accompagnati.

Art. 20 - 1. Quando è accertata la presenza sul territorio nazionale di minori non accompagnati richiedenti la protezione internazionale si applicano gli articoli 343, e seguenti, del codice civile. Nelle more dell'adozione dei provvedimenti conseguenti, il minore che abbia espresso la volontà di richiedere la protezione internazionale può anche beneficiare dei servizi erogati dall'ente locale nell'ambito del sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati di cui all'articolo 1-sexies del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, nell'ambito delle risorse del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo, di cui all'articolo 1-septies del citato decreto-legge n. 416 del 30 dicembre 1989.

2. Ferma la possibilità di beneficiare degli specifici programmi di accoglienza, riservati a categorie di soggetti vulnerabili ai sensi dell'articolo 8 del decreto legislativo 30 maggio 2005, n. 140, il minore non accompagnato richiedente la protezione internazionale è affidato dalla competente autorità giudiziaria a un familiare, adulto e regolarmente soggiornante, qualora questi sia stato rintracciato sul territorio nazionale; ove non sia possibile, si provvede ai sensi dell'articolo 2, commi 1 e 2, della legge 4 maggio 1983, n. 184, e successive modificazioni. I provvedimenti di cui al presente comma sono adottati nell'interesse prevalente del minore, avendo comunque cura di non separare il medesimo dai fratelli, eventualmente presenti sul territorio nazionale, e di limitarne al minimo gli spostamenti sul territorio stesso.

3. Le iniziative per l'individuazione dei familiari del minore non accompagnato, titolare dello status di protezione internazionale, sono assunte nell'ambito delle convenzioni di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 30 maggio 2005, n. 140, da stipulare anche con organismi o associazioni umanitarie a carattere nazionale o internazionale. I relativi programmi sono attuati nel superiore interesse del minore e con l'obbligo della assoluta riservatezza in modo da tutelare la sicurezza del titolare della protezione internazionale e dei suoi familiari."

Al rifugiato compete lo stesso trattamento sanitario previsto per i cittadini italiani:

Art. 27. Assistenza sanitaria e sociale.
1. I titolari dello status di rifugiato e dello status di protezione sussidiaria hanno diritto al medesimo trattamento riconosciuto al cittadino italiano in materia di assistenza sociale e sanitaria.

Uguale considerazione hanno i rifugiati in materia di lavoro:

art. 25. Accesso all'occupazione.

1. I titolari dello status di rifugiato e dello status di protezione sussidiaria hanno diritto di godere del medesimo trattamento previsto per il cittadino italiano in materia di lavoro subordinato, lavoro autonomo, per l'iscrizione agli albi professionali, per la formazione professionale e per il tirocinio sul luogo di lavoro.
2. È consentito al titolare dello status di rifugiato l'accesso al pubblico impiego, con le modalità e le limitazioni previste per i cittadini dell'Unione europea.